Historia de una carretera

En diferentes foros, públicos y privados, he sostenido que el país, pese al desorden político que arrastra hace algunos años, mantiene invictas sus posibilidades de dar el gran salto adelante que lo modernice y coloque a la vanguardia de la región.

Una de las razones que estriba esta afirmación, recorre los trescientos kilómetros de la autopista Lima – Ica, acabada de construir en diciembre de 2020, a poco de cien años de su inauguración. Se trata de una vía dividida en tres concesiones. La primera, a cargo de Lima Expresa, desde el puente Santa Anita -kilómetro 0- hasta el trébol de Javier Prado -km 23-. La segunda, por cuenta de Rutas de Lima, hasta el puente Pucusana -kilómetro 80-. Y la tercera, en manos de Concesionaria Vial del Perú, hasta Ica -kilómetro 300-. De la que conocemos como Panamericana Sur-.

La Panamericana fue un proyecto geopolítico de integración concebido por los Estados Unidos durante el periodo de entreguerras y promovido en la V Conferencia Panamericana, celebrada en Santiago de Chile en 1923, a la que Perú no acudió debido a los pendientes derivados de la Guerra del Pacífico. Sin embargo, dos años después, en Buenos Aires, se celebró el Primer Congreso Panamericano de Carreteras, al que asistimos. Durante los años siguientes y hacia 1939, cuando la dictadura del entonces general Oscar R. Benavides, quedó listo el trazo meridiano que corre de Tumbes a Tacna y que seguimos denominando La Panamericana.

Hubo que esperar hasta el primer gobierno del arquitecto Belaúnde (1963-1968) para completar la autopista hasta Pucusana. Y luego, en su segundo mandato (1980-1985), con el fenómeno del Niño azotando nuestro país, para llegar a Cerro Azul, a la altura del kilómetro 130. Todo hecho con recursos públicos. Dos décadas más adelante y un poco más, en setiembre de 2005, se suscribió el contrato de concesión entre el Ministerio de Transportes y Comunicaciones -MTC- y Concesionaria Vial del Perú S.A. -COVIPERÚ- “para la construcción, mantenimiento y explotación del tramo Puente Pucusana – Cerro Azul – Ica”. Una de las primeras concesiones viales dadas en el Perú, de las dieciséis que supervisa OSITRAN a nivel nacional.

El concesionario es un consorcio formado por dos empresas ecuatorianas, con el 75% de participación, y una empresa peruana que, con el cobro de peaje, recuperaría la inversión inicial, financiaría la operación vial y obtendría su ganancia.

El tramo en cuestión, denominado Red Vial N.º 6, cubre 222 kilómetros. Ha sido concesionado por treinta años y comprometió una inversión de 258,6 millones de dólares para ultimar la construcción de una segunda calzada hasta Ica; dividida en actividades preparatorias, primera, segunda y tercera etapa, sujetas a diversas condiciones establecidas en el contrato. Así, la principal obra prevista -ósea la construcción de la segunda calzada, para convertir la antigua carretera en una autopista con dos carriles de ida y dos de vuelta-, comenzaría a ejecutarse el 2017 -el primer tramo, hasta Pisco (kilómetro 240)-. Y el tramo restante, hasta Ica, recién arrancaría su construcción el 2030.

Sin embargo, el concesionario solicitó la modificación de estos plazos.

Resulta que, para iniciar la construcción de la segunda etapa de la concesión el año 2017, debían registrase durante los tres años precedentes, 18 millones de ejes cobrados en promedio anualmente por las tres estaciones de peaje, en Chilca, Jahuay e Ica… Para pesar de escépticos y agoreros, desde el 2011 “se alcanzaron los 19,5 millones de ejes cobrables, antes de lo previsto en el contrato de concesión”, según reza el Informe de Desempeño 2021, sobre esta carretera, elaborado por OSITRAN y de donde proviene todo el entrecomillado de este artículo. Lo mismo ocurrió con la tercera etapa del proyecto que debía iniciar el 2025, con la condición de que, durante los dos años anteriores, se cobraran 23 millones de ejes, cada año. Esto se logró terminando el 2013, al noveno año de la concesión y no al vigésimo, como estaba previsto.

Y la autopista hasta Ica se completó en diciembre de 2021, nueve años antes del previsto inicio de obras de este tramo final.

Habría de suponer que tal espectacular desenvolvimiento de la concesión beneficiara a los usuarios, además de menores tiempos de viaje, reduciendo la tarifa del peaje. Ciertamente en este tramo se evitan ahora los cuellos de botella que antes se formaban al cruzar Cañete o Chincha o los retrasos para poder adelantar cuando era uno solo el carril de ida y otro el de vuelta. Incluso los indicadores de heridos y fallecidos por accidente se han reducido. El 2021, el 87% de accidentes reportados en este tramo de la Panamericana corresponden a despistes, volcaduras y choques por alcance. Lo que explica en parte por qué hemos aceptado el incremento del peaje, que se reajusta anualmente según una fórmula función del tipo de cambio y el Índice de Precios al Consumidor en Perú y los Estados Unidos.

Superada la pandemia, durante el 2021 se recuperó el flujo que cayó el año anterior. Como se aprecia en el siguiente cuadro, en diez años, el número de vehículos que transitan por la carretera se ha duplicado. Hoy circulan 16 millones de vehículos al año, la tercera parte de estos, vehículos de carga. Este crecimiento ha significado que tres, de las nueve adendas suscritas al contrato de concesión, entre el 2007 y el 2016, hayan tenido que ver con el adelanto de la ejecución de las obras.

Con los trabajos terminados a diciembre de 2021, la inversión ejecutada asciende a 240 millones de dólares, equivalente al 92,6% de avance, del total comprometido. En cuanto al avance físico, esto corresponde al 81,1%, séase 174,6 kilómetros de 215,2 que deben ser atendidos. Queda pendiente una defensa ribereña, sujeta a la entrega de terrenos por el Estado, con lo que culminarían las obras contempladas en el contrato de concesión. De esta manera, al cumplir lo estipulado antes de los plazos previstos, la vigencia de la concesión queda extendida dos años más, hasta el 2037.

¿Qué debemos esperar, entonces, para los quince años restantes de concesión?

La conveniencia sobre concesionar este tramo de la Panamericana es, ahora, una discusión para la historia; de la misma manera como podemos discutir sobre todo lo que se concesionó en su momento. Sin embargo, el aprendizaje reunido durante esta experiencia -diecisiete años para el caso que aquí analizamos- permite evaluar la utilidad de futuras daciones y cómo negociarlas.

Una primera lección es la flexibilización de los plazos para el cumplimiento de los compromisos de inversión. Con el crecimiento de la economía estas dos décadas, sobre todo -huelga decir- durante el periodo aprista, las proyecciones sobre el desempeño de flujos y ratios fue más allá de lo previsto. Como antes fue señalado, si en el inicial contrato de concesión se preveía que entre los años 12 y 16 de la concesión (del 2017 al 2021) se debía registrar un tráfico mínimo promedio ascendente a 18 millones de ejes cobrables para iniciar la segunda etapa de la construcción de la autopista, esto se superó al sexto año de la entrega, el 2011 con 19,5 millones de ejes cobrados. Es por esta razón, siguiendo la secuencia establecida en el mismo contrato que, la autopista estimada inicialmente para llegar a Ica el 2030, quedó lista en diciembre del año pasado, nueve años antes de lo previsto.

Pero esto se logró negociando adendas más bien solicitadas por el concesionario -nueve en total, a la fecha-, tan manidas en estos tiempos de estabilidad macroeconómica que, cada vez que se necesita cocinar una nueva, brota de inmediato un mal aroma.

Plazos tan conservadores se establecieron también para que el concedente entregue los predios necesarios para la ejecución de las obras. Por ejemplo, en uno de los tramos -el subtramo 3- el total de predios debía ser entregado como máximo hasta ¡cuatro años después de suscrito el contrato!

Otro punto por considerar es el factor de competencia para la adjudicación de la concesión. En este caso fue la retribución al Estado. Según el contrato, hasta la culminación de la primera etapa de las obras comprometidas, el Concedente recibiría el 1% de los ingresos mensuales por concepto de peaje. Y, en adelante, el 18,61%. “Sin embargo, en marco de lo estipulado en la Adenda N.º 6, concerniente al adelanto de obra de la segunda y tercera etapa, el Concesionario puede utilizar el 17,61% como adelanto de inversión para la ejecución de obras, transfiriendo el 1% restante como retribución al Estado, lo que efectivamente procedió a realizar”.  En el 2020 el Concesionario transfirió (con la pandemia encima) doce millones y medio de soles. Al año siguiente, dos millones doscientos mil soles.

Todo esto debe ser corregido. Las ampliaciones, remodelaciones o nuevas construcciones deben ser -aún dentro de este esquema conservador- función del movimiento de la concesión. Si más vehículos pasan por la carretera, más contenedores se mueven por el puerto o más pasajeros o aviones utilizan el aeropuerto, los compromisos de inversión deben adelantarse. Y el Estado debe, por su parte, ser más eficiente para cumplir su parte del trato. No es posible que la entrega de terrenos demore tanto, como ocurrió con el aeropuerto Jorge Chávez; lo cual ha servido de pretexto válido al concesionario para retrasar la construcción y entrega de la segunda pista, de una concesión suscrita en agosto del 2000. ¡Una vergüenza!

Y aquí cabe otra pregunta. ¿Cuál es el interés del Estado al otorgar una concesión? No es acaso la mejora del servicio, con más y moderna infraestructura; y, por tanto, mejores tarifas para los usuarios. ¿Entonces, por qué condicionar la adjudicación a una retribución monetaria?

Según el contrato de concesión aquí referido, la tarifa del peaje se reajusta anualmente de acuerdo con una fórmula que considera el tipo de cambio del dólar norteamericano, el índice de precios al consumidor de Lima Metropolitana publicado por el INEI (la concesión va de Pucusana a Ica, justamente fuera de la metrópoli limeña con alma de tradición) y el índice de precios al consumidor de los Estados Unidos de Norteamérica publicado por el Bureau of Labour Statistics. Todo para mitigar el tipo de cambio y la inflación. Aunque usted no lo crea.

Claro está que estos ajustes corrían a partir de la aprobación de los trabajos de la primera etapa. Lo que ocurrió el 2011. Y de ahí para adelante, anualmente, con un ingreso mínimo anual garantizado por el Concedente. De esta manera es como pasamos, el 2005, de un peaje de S/. 11 por eje o por vehículo ligero (considerando el ida y vuelta, como antes se cobraba en cada sentido) a S/. 17,40 el 2022 (que ahora se cobra en un solo sentido). Y que seguirá aumentado año a año.

No existe un factor de productividad que reduzca la tarifa, función de un mayor tráfico por la vía concesionada. Si algo pudiera reducir el peaje sería una apreciación del sol peruano frente al dólar norteamericano, como en algún momento ocurrió. Pero este es solo un monomio de la fórmula que fija la tarifa, eventualmente compensado por el índice de precios al consumidor. Tampoco se consideró en el contrato inicial, como en ninguna de las nueve adendas que lo acompañan, un precio promocional para masificar el uso de medios electrónicos para pagar el peaje -peaje electrónico-, que aquí se denomina Telepeaje. Todo lo cual corresponde a las características de una economía moderna, donde los procesos se automatizan, los costos operativos se reducen (por ejemplo, el empleo de mano de obra) y la operación deriva cada vez más eficiente. Durante el 2021, apenas el 15% del cobro de peaje se efectuó mediante cobro electrónico o vales prepago.

Pero si la afectación financiera de la concesión fuera el problema, basta revisar justamente los estados financieros publicados por el organismo supervisor para salir de dudas.

El 2021 los ingresos totales de la Concesionaria ascendieron a 318 millones de soles, superior en 9,5% a los 291 millones de soles del 2020. De este total, el 72% corresponde a ingresos por cobro de peaje. La diferencia es por las construcciones encomendadas por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones -MTC-, adendas al contrato inicial. Por el lado de los costos, estos llegaron en total a 207 millones de soles, el 2021. Lo interesante aquí es el desagregado, porque poco más de la tercera parte de estos fueron adicionales ocasionados por la pandemia para la ejecución de las obras encomendadas por el MTC, el 19% se fue en mantenimiento periódico y el 23% en amortizaciones.

Cuando se analiza el resultado integral, es interesante observar como del 100% de los ingresos totales, el 65% representa los costos antes señalados, el 8% son gastos administrativos y otro 8% cubre gastos financieros que tiene que ver con el pago de intereses por el préstamo que el consorcio suscribió con una de las empresas que forman parte del mismo consorcio: la peruana Construcción y Administración S.A. -CASA-. Algo así como prestarse dinero uno mismo. Y por si faltara más, la diferencia en el cambio también significó un 17% de costos asumidos por la concesión debido, en parte, a la crisis inflacionaria mundial y la incertidumbre política que sufrimos.

Algún observador perspicaz podría llamar la atención sobre el pasivo total de la Concesionaria. Este asciende a 855 millones de soles, del cual el 63% corresponde al propio préstamo efectuado por las mismas empresas relacionadas con el consorcio COVIPERÚ. Y sus vencimientos, considerando las ratios actuales, van hasta el 2024, 2027 -el más fuerte- y 2028.

Para no agobiar al lector con cifras y cuadros, cuyo fino análisis debería servir más bien para una mejor renegociación, debe quedar claro que los porcentajes verticales y horizontales, las curvas de comportamiento y las ratios confirman la existencia de márgenes suficientes para obtener progresivamente menores tarifas para los usuarios del servicio, aplicando un factor de productividad: más eficiencia, menos costos operativos; mayor tráfico, menor peaje. Y con una conducción política, inexistente ahora, la posición negociadora del Estado peruano, por ejemplo, poniendo en evidencia las trampitas financieras que esconden los balances, sería favorable.

Hay todavía algunas cuestiones más por considerar. Como la inyección financiera que debe efectuar todo concesionario al momento de recibir la concesión y no financiar sus compromisos de inversión con los flujos que genera la operación. O, en el caso de una concesión tan avanzada, las mejoras necesarias, atendiendo que en el 2022 hay circunstancias que en el 2005 no existían. Por citar un caso: a la altura del kilómetro 245, a pocos metros del intercambio vial hacia Paracas, existe un paso a nivel con sendos semáforos en plena autopista debido a un centro poblado llamado Huamaní, extendido a ambos lados de la vía, no previsto hasta ahora.

Todo lo descrito ha ocurrido en medio de la crisis política que sufre el país los últimos diez años, más los procesos judiciales desatados a partir de la tremenda corrupción orquestada por empresas brasileras. En este marco se configuró el caso penal conocido como “Club de la Construcción” que sigue en curso y en el que están comprendidas tanto la constructora CASA -con 25% de participación en el consorcio COVIPERÚ-, como la ecuatoriana Hidalgo e Hidalgo S.A. -que tiene el 65%- (El 10% restante es de la también ecuatoriana Concesionaria Norte Conorte S.A., cuya participación en la operación aparece hasta ahora como complementaria).

Según la tesis fiscal, aquellas son dos, de veintidós empresas cuyos representantes habrían coordinado la distribución de obras entre el 2011 y el 2014, a cambio del pago de sobornos a funcionarios públicos. Los bienes y activos tangibles cautelados judicialmente están a la espera de confirmar su responsabilidad civil.

Empero, esta concesión, como otras más distribuidas por todo el territorio y en diversos sectores de nuestra economía, siguen creciendo; como sigue creciendo la economía del país, en desorden, a cuentagotas, pero avanzando. La amenaza en ciernes es que la inestabilidad política termine pasando factura a la economía. Que las obras se retrasen -como ocurrió con el aeropuerto Jorge Chávez-, se ejecuten lentamente -véase la irrigación de Majes-, se paralicen -caso Chavimochic- o sencillamente no se ejecuten como el proyecto “Hidrovía Amazónica”, firmado en setiembre de 2017 para dragar los ríos de la selva e instalar las estaciones que midan los caudales y que, a la fecha, no opera.

Cuando el presidente Belaúnde inauguraba, durante su segundo mandato, los ochenta kilómetros del tramo de la autopista de la Panamericana Sur que llegaba a Cerro Azul, su primo Fernando Chaves Belaúnde, quien fue ministro de Transportes y Comunicaciones, proyectaba que, para 1990, la autopista llegaría a Nazca y para el 2000 debería estar en Arequipa, su tierra natal. Estamos 2022 y recién vamos por Ica. Es cierto que durante los ochenta sobrevino la crisis inflacionaria y el terrorismo, pero todo eso fue superado hace más de dos décadas. Entonces es necesario que el aprismo, con toda su experiencia política, la capacidad de gestión comprobada y los errores que no debe volver a cometer; retome el mando de la Nación y la conduzca por la senda del progreso. Para completar aquello que, en un artículo publicado en marzo del 2001, reclamaba el presidente Belaúnde -nuestro rival político-: terminar la construcción de los doscientos kilómetros de la carretera que, del terminal de Puerto Ocopa en la selva de Junín, habría llegado hasta donde se encuentra el gas de Camisea. “Es inconcebible -escribía el arquitecto, a quien rindo desde aquí homenaje- que, en 17 años de nuestra salida del gobierno, se haya podido paralizar esa gran obra, a partir de nuestro retiro. Los gobiernos que se sucedieron no quisieron hacer 11 kms por año, lo que nos habría permitido encarar el problema gasífero del Perú, con carretera lista en condiciones mucho más ventajosas que las que se han pactado”.