El plan ñuqanchik

El Perú con todos incluidos. Una primera aproximación  

En quechua hay dos palabras para decir nosotros. Una incluye al interlocutor, ñuqanchik, y la otra lo excluye, ñoqayku. Puedo afirmar, sin temor a equivocarme, que, durante los últimos 500 años, cada vez que alguien en la limeñocracia, el gobierno de los limeños sin importar el color político, ha dicho nosotros, ha sido un ñoqayku y no un ñuqanchik. Esto resulta evidente desde la perspectiva de un millón de peruanos que viven -en su mayoría- en las alturas de los Andes, en condiciones de pobreza extrema, sin participar en lo absoluto de la creación de la riqueza que se produce en país ni los beneficios que ello significa. Esta verdad se evidencia en cada proceso electoral.

Estoy convencido que el mayor problema que tenemos para desterrar la pobreza extrema en nuestro país es la dispersión de la población. El Perú tiene 94.922 centros poblados y pocos peruanos saben que 81.119 de esos centros poblados tienen menos de 150 habitantes (datos el Censo Nacional 2017). Un ejercicio de  aproximación que realicé hace algunos años, basado en las cifras del Censo del 2007, para encontrar el grado de correlación entre vivir en un centro poblado de menos de 150 habitantes y ser pobre extremo en el Perú,  concluyó -en la aproximación más conservadora-, una correlación de 83.5%: es decir que, casi por definición, si un peruano vive en un centro poblado de menos de 150 habitantes, es pobre extremo. Otra manera de constatar la correlación entre dispersión de la población y pobreza es observar el numero de centros poblados de menos de 150 habitantes en cada región (independientemente del total poblacional): Puno, con 8.227 centros poblados de menos de 150 hab., es la región con mayor numero de éstos; Cusco tiene 7.289; Ayacucho tiene 6.635 centros poblados; Huancavelica tiene 6.231; y Cajamarca, 3.557. Según el INEI (datos de 2019), las regiones con mayor incidencia de pobreza monetaria son Ayacucho, Cajamarca, Huancavelica y Puno (las tres primeras incluyen a los 20 distritos más pobres del Perú). Finalmente, para completar esta visión geoeconómica de la pobreza, consideremos que tenemos 20.463 centros poblados a más de 4.000 metros sobre el nivel del mar en los que viven 632.215 peruanos (479 de esos pequeños pueblos están a mas de 4.800 m.s.n.m.). Esta es la realidad que enfrentamos.

Para desterrar la pobreza extrema de nuestro país es necesario empezar por satisfacer alguna de las necesidades básicas insatisfechas de esos 81.119 centros poblados de menos de 150 habitantes. En lo personal, me queda claro que debemos empezar por agua y saneamiento no solo porque el Banco Mundial señala que por cada sol invertido en este rubro ahorraremos 6 en salud, sino -además- porque la evidencia empírica señala una sólida correlación entre acceso a estos servicios y PBI per cápita (PPP) para América Latina, tal como se muestra en el gráfico a continuación:

En 2006, basados en una muestra de proyectos con factibilidad aprobados por el SNIP, llegamos a determinar, con el equipo que me acompañó en el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, que ponerle agua y desagüe a un pueblo de menos de 150 habitantes era entre 4 y 10 veces más costoso que a uno de 2.000 habitantes. Según el censo del 2017, en el Perú existen 203 distritos con menos de 2000 habitantes. El conjunto de esos distritos alberga, a su vez, miles centros poblados de unos cuantos cientos de habitantes. Entonces, he aquí la primera pregunta que debemos responder: ¿es acaso mejor primero lanzar una política de Estado y un programa gubernamental específicamente orientado a buscar disminuir la dispersión de la población para hacer que la acción del Estado sea más eficaz y eficiente o es necesario atacar el problema de manera directa mediante un shock de inversiones dirigido a los centros poblados de menos de 500 habitantes?

Durante el gobierno del Presidente García, realizamos un estudio para identificar, mediante cuatro vectores, ciudades emergentes que dimos en llamar «ciudades intermedias» (19 en total). Asimismo, lanzamos el primer intento por generar «centros poblados intermedios» con un piloto en el distrito de San Jerónimo, provincia de Andahuaylas. Como es fácil de imaginar, la idea era atraer a la población de los pequeños centros poblados a “centros poblados intermedios” de por lo menos 2000 habitantes o a “ciudades intermedias” de 80.000 a 500.000 habitantes. Estos esfuerzos fueron dejados de lado posteriormente. La idea fue parcialmente recogida por el gobierno del Presidente Humala, pero ésta se ahogó, una vez más, en el océano burocrático de la desarraigada limeñocracia.

Han pasado 14 años y, a diferencia de entonces, hoy tengo la convicción de que no hay tiempo para una política de ciudades intermedias. Se puede y debemos retomar esa política, pero la pobreza extrema no puede esperar más, pues no solo estaríamos postergando la posibilidad de una vida digna para esos compatriotas, sino que la justificada frustración de aquellos los convierte a ellos mismos y a muchos otros peruanos bien intencionados y de espíritu solidario en presa fácil de ideologías trasnochadas que pueden llevarnos a poner en juego, una vez más, nuestras frágiles instituciones democráticas y el propio ideal de una República firme y feliz por la unión.

Un pequeño equipo de profesionales que venimos trabajando esta propuesta, hicimos, en 2014, un ejercicio seleccionando 4.126 centros poblados para los que se cuenta, en el MVCS, con datos de costo de inversión para la instalación de servicio de agua y saneamiento. En base a estos datos, determinamos que la inversión total necesaria sería de S/. 4.823 millones para atender a 1.165.033 peruanos, a razón de S/. 2.989 por habitante. En promedio, entonces, el costo de poner agua y saneamiento a un centro poblado de 390 habitantes en promedio es de S/. 1.165.033.

La lógica economicista de la tecno-limeñocracia del MEF, que prioriza irreflexivamente conceptos como “costo-beneficio” y “costo de oportunidad”, se envuelve -así- en una falaz armadura moral para priorizar, casi exclusivamente, inversiones en centros poblados de más de 2.000 habitantes, en donde el costo de inversión per cápita es menor.  En mi opinión, la decisión de invertir en agua y saneamiento en estos pequeños centros poblados no es económica sino moral. Atacar y eliminar la pobreza extrema en la que viven 905.884 peruanos (pobreza monetaria, según definición del INEI), es un imperativo moral. La pobreza extrema es esencialmente distinta a la pobreza: es una realidad meta-mercado, más allá del mercado. Los pobres extremos son los peruanos económica y políticamente excluidos y, por lo tanto, la primera prioridad del Estado ha de ser incorporarlos a la República sin importar el costo per cápita que ello demande. Ñuqanchik: nosotros con todos incluidos. Sin ello no hay República; sin ello no hay verdadera democracia. Podemos, paralelamente, lanzar otros programas para atender la pobreza, pero en los dos quinquenios venideros, la prioridad tiene que ser desterrar la pobreza extrema.

Sobre la base de estas cifras y los cálculos realizados por nuestro equipo, propongo la puesta en marcha del Plan Ñuqanchik: el Perú con todos incluidos. Un plan en dos etapas de 5 años con una inversión de S/. 162 mil millones, a ser invertida a razón de S/. 16.2 mil millones por año, durante los próximos 10 años (el presupuesto nacional este año es de S/. 197 mil millones de los que S/. 57 mil millones son para inversión y ya incluyen fondos que podrían ser re-orientados a este programa). Esto significa una inversión de aproximadamente S/. 2 millones en cada uno de nuestros aproximadamente 81.119 centros poblados de menos de 150 habitantes. Esa cifra, en base a cálculos aún gruesos, debería permitirnos:

• Dotar de agua y saneamiento con un paquete tecnológico especialmente desarrollado para la realidad de centro poblado alto andino y, eventualmente, omagua (el presupuesto de apertura del sector salud de este año fue de alrededor de 18.000 millones de soles). El 17% de los hogares peruanos no tienen acceso a una red pública de agua y 4.5% toma el agua de un río o de una acequia. Tenemos 1.309.559 viviendas que usan pozo ciego y 518.417 viviendas sin ningún tipo de saneamiento. Esto sería solo el comienzo de un verdadero Acuerdo Nacional.
• Energía y electrificación rural (muy probablemente mediante paneles solares). Aún tenemos 132 distritos en los que más del 50% de las viviendas no tienen alumbrado eléctrico.
• Sistema de salud itinerante con postas móviles y médicos de familia que visiten con regularidad pre-establecida cada centro poblado (apoyados por unidades de telemedicina en las capitales de distrito y provincia), con énfasis en la reducción de la anemia y la desnutrición crónica (metas medibles).
• Internet satelital para un programa de educación y capacitación a distancia que brinde oportunidades de mejora en la productividad de las unidades agrícolas o pecuarias y, sobre todo, mayores oportunidades para el acceso a los mercados de trabajo, productos y servicios. Tenemos 1.150.567 hogares sin acceso a ninguna TIC (13.9% de viviendas).
• Programa de “piso digno” y cocinas mejoradas que permita que en 5 años todas las viviendas en estos centros poblados tengan piso de cemento y cocinas que no generen humo interior, de forma tal que se alcancen mejores condiciones de salubridad. El 31.8 % de los hogares peruanos tienen piso de tierra. El 21.3% de los hogares peruanos usan leña, carbón o bosta para cocinar.

Respecto a la ejecución del Plan, propongo lo siguiente:

1. Ejecutar mediante transferencias a unidades ejecutoras regionales o distritales, preferentemente núcleos ejecutores. La única manera de llevar adelante un programa masivo de inversión en más de 85 mil localidades es mediante transferencias a los gobiernos regionales y municipales. No hay forma de lograr hacer nada verdaderamente significativo trabajando exclusivamente desde el gobierno central. Los recursos no ejecutados no deberán revertir al Tesoro al final del ejercicio fiscal sino a un fondo intangible para uso exclusivo en este Plan (para evitar el re-inicio del ciclo del proyecto) y, eventualmente, ser ejecutados por ente Público-Privado.
2. Ejecutar utilizando procesos abreviados. Es indispensable que los procesos de adjudicación de las obras se hagan mediante procesos abreviados (no “a dedo”) por paquetes (dado el tamaño de las obras) que equilibren celeridad y transparencia. Un proceso de evaluación regular y un posterior proceso licitatorio normal conllevaba,en 2006, entre tres y cuatro años, en el mejor de los casos, desde el inicio del perfil a la entrega de la obra. En el 2006-2007 usamos, para agua y saneamiento, el DS 024-2006 (SNIP con «perfiles recargados» y concursos oferta o procesos abreviados), dado al amparo de la Ley 28870 aprobada por unanimidad por el Congreso de la República previo al cambio de mando. Así, estos procedimientos fueron el producto del consenso de dos gobiernos. Solo el proceso de adjudicación se redujo de entre 130-425 días a 72 días.  Revisémoslo, mejorémoslo, que seguro se puede, pero -créanme- no hay otra forma de lograr un tan ambicioso objetivo como el aquí planteado.
3. Control concurrente de Contraloría y Veeduría Ciudadana para evitar la corrupción. Se debe dotar a la CGR de los recursos necesarios para hacer e4ste trabajo, pero no hay mejor control que el de propia población organizada.
4. Liderazgo y compromiso político. Agua Para Todos funcionó porque el propio Presidente lideró el esfuerzo. Todas las semanas daba seguimiento. Desarrollamos un software (que registramos en Indecopi): todos los lunes sabíamos qué proyectos, entre miles, se habían retrasado. El Ministerio de Vivienda no ejecutaba prácticamente nada, apoyaba a las unidades ejecutoras a levantar las observaciones del SNIP, daba seguimiento y brindaba apoyo técnico a la generación de nuevos proyectos. El Ministro llamaba al Gobernador Regional, al Alcalde y a los Congresistas de la región para informarles y pedirles actuaran sobre la unidad ejecutora que se retrasaba. La verdad es que sin un Presidente comprometido en el día a día del seguimiento, un programa de esta magnitud no se lleva adelante.

Sobre el financiamiento, propongo un Fondo Especial Intangible Público-Privado con aportes de cuatro fuentes: (i) Presupuesto de la República mediante emisiones de bonos soberanos denominados en soles a 30 años (estas emisiones serán lanzadas al mercado dentro de una autorización global, pero en tramos conforme al avance del plan); (ii) Obras por Impuestos Simplificado, de tal forma que todas las empresas que deseen apoyar esta iniciativa puedan disponer de parte de sus tributos  y contribuir al Fondo Especial Intangible; (iii) Recursos no reembolsables de organismos multilaterales y cooperación internacional (matching fund) como contraparte a lo que el Estado y el sector privado aporten al Fondo; (iv) Bonos Ciudadanos Solidarios, fondos aportados por ciudadanos individuales ya sea mediante un descuento voluntario en planilla o aportes eventuales a cambio de los cuales recibirán una pulsera roja y blanca en reconocimiento a su sacrificio en favor de nuestros compatriotas (sueño con que todos tengamos una en la muñeca).  Si es necesario un ajuste fiscal mediante la eliminación de exoneraciones o el incremento progresivo del impuesto a la renta, ése será el precio que el resto de los peruanos debemos pagar para tener un Perú que nos incluya a todos. Sin embargo, estoy seguro que una política de apertura a la inversión extranjera y la agresiva promoción de la inversión privada, respetando las leyes laborales y el medio ambiente, nos llevarán a crecer a ritmos superiores al 6.5% anual con la consecuente alza en la recaudación fiscal y que, gracias a políticas sociales complementarias en áreas urbanas, lograremos la eliminación de la pobreza extrema luego de 10 años, consolidando las clases medias, incluidos todos esos sectores que se vieron afectados por la pandemia.

Esta es mi propuesta. Debatamos y cambiemos o agreguemos lo que sea necesario, pero actuemos ya. Intercambiemos ideas y no insultos y todos veremos que el Perú será mejor.

* Agradezco la generosa colaboración y los datos proporcionados por Vladimir Arana, Carlos Ollé y Aníbal Sanchez